来源：新京报 作者：杨华云

本报讯 为保证行政处罚法规定的“相对集中行政处罚权”的落实，正在审议的行政强制法草案，规定了像城管这类行使“相对集中行政处罚权”的部门运用行政强制措施的权力。

法案通过最快要等下次审议

距上次审议已近两年，全国人大常委会昨起第四次审议行政强制法草案。该法自2005年第一次审议迄今已6年，法律委员会建议本次常委会继续审议，这意味着最快也要下一次审议时才有可能通过。

三审草案规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施”。

对此，国务院法制办提出，行政处罚法为解决“多头执法”规定了“相对集中行政处罚权”制度，即依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权。因此，相关行政处罚权集中到一个行政机关后，与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施，否则处罚权就难以落实。

全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳向常委会作修改情况的汇报时表示，针对上述问题，草案增加规定，根据行政处罚法第十六条规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

无明显社会危害不宜“强制”

将城管运用行政强制措施纳入行政强制法的规定，意味着城管的执法行为将必须接受行政强制法的规范。其中草案第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

中国行政法学会副会长、北京大学教授姜明安表示，相对集中行使行政处罚权的部门一般为城管、文化执法大队等部门，行政执法必定涉及强制措施，草案增加这个规定是合适的，但他认为应当更加明确地规范程序。

■ 焦点

【乱象】 “乱设”强制措施

严格规范行政强制权力

行政强制法草案对行政强制措施的设定权进行了严格规定，以解决“乱”设行政强制措施的问题。

草案规定，法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。如果法律通过，这一规定将会对行政法规形成较大影响。

全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳介绍，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有96件。其中17件是在法律对特定事项作了原则规定、授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。

对于上述有法律授权、行政法规规定的行政强制措施如何处理，新草案修改为，“法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。”同时增加规定，“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”

【乱象】 “代履行”天价费用

费用应按成本合理确定

高速公路上发生交通事故后，为不妨碍通行，事故车辆需尽快拖离现场，于是各地都出现了由拖车公司实施的做法，甚至涌现天价拖车费案。

草案针对“代履行”规定，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。”

乔晓阳表示，通过吸纳委员意见，赞成对代履行严格限定范围。对此，草案修改为，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”

为控制代履行费用，草案规定，代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。行政机关和受委托第三人不得以暴力、胁迫以及其他非法方式实施代履行。

■ 声音

限权？授权？

2009年8月，行政强制法草案“三审”，此后全国人大常委会通过网络征求意见，共收到3874条意见和建议。数次审议中都存在的设定权争议，在征求意见中亦得到公众印证。

企事业单位职工、城市居民、农村居民提出的意见约占总数的42%。行政执法人员提出了861条意见，约占意见总数的22%。

法工委分析，从总体情况看，意见有分歧。民众认为草案对行政强制权的规范力度还不够，而行政执法人员则认为应当赋予行政机关必要的行政强制权，草案授权还不够。

同行政执法人员以外的群体复杂的意见相比，行政执法人员意见较为一致，认为一方面要明确行政强制的法律地位，为行政执法提供法律支持，另一方面在规范行政强制的同时，提升了行政强制的正面形象和社会认同感，希望尽快出台。

■ 延伸阅读

行政强制立法20年“拉锯战”

全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳两年前坦言，行政行为最需要规范，行政权强大，公民权弱小，制约行政权，保护公民权。这正是行政强制法的出发点。

经过20多年的反复讨论，北京大学教授姜明安认为，理论上的问题基本都已理清，只剩平衡各方利益的难题。

争权 行政机关忧手脚被缚

全国人大常委会法工委副主任信春鹰2005年在全国人大常委会专题讲座上表示，与一般的行政管理权不同，行政强制权必须来自法律、法规的特殊授权，严禁行政强制主体自己给自己创设行政强制手段。

信春鹰对当时的行政强制存在的问题直言为“乱”和“滥”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或其他组织的合法权益。而设定权“乱”是行政强制“乱”的源头。

一位不愿具名的学者以“奇怪”来形容行政强制法的立法过程。他透露，在行政强制法一审时，学者们一度以为可以尽快出台，但行政机关提出了修改要求，总的方向是适量适当增加国务院方面的设定权，于是引起很大争议。

姜明安也直言，强制法多年难以出台的真正阻力也在于此，行政机关都知道，制定强制法是捆住了行政机关的手脚，特别是设定权，地方没有多少设定权，部门没有设定权，“他们就说没有办法管理了。”

争利 天价拖车费该算谁的

相较行政强制措施设定权而言，“代履行”更多面临的是理论上的争论。

姜明安以这两年频繁爆出的天价拖车费事件举例说，这种发生在高速公路上的交通事故，如果由行政机关拖车或者拖车公司开展，即为代履行。

今年3月，法工委专门就代履行问题召开专家座谈会，但也没达成共识。姜明安分析，代履行本质的争论是行政机关自己能不能代履行。此外，微妙之处在于，代履行要收费。如果行政机关做了而又不属代履行则费用从国库开支，姜明安分析，比如拖车本来是由车主自己拖，政府为什么要花钱来拖，政府拖也是纳税人的钱，纳税人为什么要帮违法者付费呢？

而一些学者主张取消代履行，全部由行政机关强制执行，姜明安坦言，这意味着都要国库开支，成本太高，而且会鼓励违法者享受政府的免费服务，不为违法行为负责。

争鸣 强行入户该不该恢复

五花八门的行政强制措施在一审草案中被规定为6种，限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；强行进入住宅；法律规定的其他行政强制措施。其中“强行进入住宅”在三审中被删。

姜明安认为，还是应该规定强行进入住宅。“不进入住宅，那么吸毒、自杀、煤气泄漏，人都在生命危险中；而对于生产经营场所，像食品、药品等很多都要进入场所取证，不进入怎么行？”

姜明安透露，当初之所以写进去，其目的就在于设定严格的程序规范。而删除的原因在于争论太大。他透露，行政机关觉得太麻烦，可以留给单行法律去规定，像吸毒留给警察法，食品卫生留给食品安全法。

问题的关键在于怎么规范。任茂东委员认为，需规范强行进入的程序、条件、规则，比如是否要搜查证、要不要经过法院、要不要上级行政机关审查等。